关键字? 检察机关 行政诉讼 检察监督 审察对象
?摘 要? 行政诉讼法规定的检察监督原则是界分检察机关行政诉讼监督权的基本依据。检察机关要承担起行政诉讼法律监督职责，需要对行政案件进行全方位审察，大致包含四个方面：生效行政判决、裁定的合法性；当事人之间的行政争议；法院行政审判行为的合法性；其他当事人特别是行政诉讼被告诉讼行为的合法性。从发挥国家监督的功用的角度考虑，有必要把行政审判程序、行政检察程序与追究违法行政责任的程序衔接起来。

?中图分类号?ＤＦ８４ ?文献标识码?Ａ

?文章编号?１００４－４０４３?２００２?０９－００１７－０４

行政诉讼法规定，人民检察院有权对行政诉讼活动实行法律监督。实践中，有人过分重视“权”字，觉得对行政诉讼的法律监督是检察机关的裁量权，可以行使也可以不可以使。然而，依据公法理论，任何公权力都具备两面性——既是权力也是职责。据此，检察机关有义务依据法律规定全方位履行行政诉讼监督职责。为发现和纠正违法的行政诉讼行为，检察机关应当对“行政诉讼活动”进行审察。既然是“法律监督”，检察机关对行政诉讼活动的审察程度就应当是合法性审察，而不包含合理性审察。可以说，全方位把握行政案件的审察对象是检察机关适合履行行政检察职责的首要条件。

与刑事诉讼中司法机关依据刑事诉讼规则确定刑事案件的审察对象、民事诉讼中法院依据民事诉讼规则确定民事案件的审察对象一样，行政案件的审察对象是依据行政诉讼规则派生出来的。三种诉讼的任务各不相同，其诉讼规则也不尽相同，决定了刑事、民事、行政案件中司法机关的审察对象各不相同，检察机关在审察行政案件的实践中，切忌套用刑事或民事案件的审察对象。而且，检察机关与法院在行政诉讼中所起有哪些用途不同，决定了检察机关审察行政案件的对象与法院审察行政案件的对象也不相同。行政诉讼法规定的检察监督的对象，即“行政诉讼活动”，事实上是指所有行政诉讼行为，既包含法院的行政审判行为，也包含当事人的诉讼行为。具体地说，检察机关审察行政案件的对象主要有以下几个方面：

1、行政裁判的合法性

除检察监督原则以外，行政诉讼法对行政检察还有一条具体规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权根据审判监督程序提出抗诉。”实践中，抗诉是检察机关对行政诉讼活动行使监督权的主要方法，行政裁判的合法性也因此成为检察机关审察的主要对象。因为法律规定检察机关仅仅对生效行政裁判行使抗诉权，检察机关一般只受理、审察不服生效行政裁判的申诉。至于尚未生效的行政裁判是不是应当作为检察机关的审察对象，虽然有进一步探讨的空间，但现实必要性和理论依据都显不足。目前，检察机关应以生效行政裁判的合法性作为主要的审察对象。

从理论上讲，检察机关全方位履行监督职责的首要条件是审察生效行政裁判的全部，而不可以有所遗漏。而法院的相应义务是每作出一个裁判就要把案卷移送检察机关进行审察。但，假如环顾一下有关规范，就会发现，法律机制对法律统一正确推行的追求，就像大家追求真理一样，只能接近而永远不可能到达。法律应当常见适用于所有些人，这是法律的内在需要，然而，再庞大的国家机器也办不到将所有公民、法人的全部行为都置于其视线之内。同样，依法行政原则也需要所有些行政机关及其员工依法履行职责，而国家同样没能力让所有行政机关及其公职职员的活动处于监督机关乃至公众的监督之下。正由于这样，行政诉讼、行政复议都只能是“不告不理”的监督机制。同样，检察机关对行政裁判合法性进行监督的实质范围，应受制于诉讼经济原则。检察监督只不过保障司法公正的方法，而不是目的。既然检察机关要做到审察全部生效行政裁判是不可能达成的，那样，检察机关应以什么生效行政裁判作为审察对象，也就成为一个很现实的问题。

根据《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第四条的规定，检察机关受理行政案件，主要有以下来源：当事人或者其他利害关系人申诉的；国家权力机关或者其他机关转办的；上级人民检察院交办的；人民检察院自行发现的。在这一规定当中，国家机关被拟定为社会利益和国家利益的化身，它代表了法律上承认的利害关系人以外的所有人来判断行政裁判是不是侵害了社会利益和国家利益，是不是紧急践踏了法制。问题是，它的判断标准是它我们的，而不是大家的，更不是其他利益主体的。大家都知道，任何国家机关的权力都是由人来行使的，不一样的公职职员，虽然其智商、品行和责任感不尽相同，但他们所处的社会地位却大致相同，这就决定了他们对利益的判断标准具备相对的单一性，他们与其他阶层的人群对社会现象的感受完全不同①。而行政事务的公共性决定了行政裁判常常涉及到公众的利益和社会的长远利益、根本利益。依据宪法规定，每个阶层社会成员的利益因违法的行政裁判遭到损害时，都应当有表达建议的机会，无论他?它?是否法律拟定的利害关系人。假如将检察机关受理案件的来源局限于利害关系人申诉和拟定的公共利益代表的发现，就大概影响检察机关的视线。实践已经证明，检察机关受理的案件绝大部分是当事人申诉的案件，自行发现的案件极为罕见。在以后的检察工作中乃至以后修订法律时，对“利害关系”应尽量地作广义的理解，甚至可以将公民因社会利益、国家利益受损而遭到的利益影响视为一种法定的行政申诉权利。假如做到了这一点，行政检察实践就向法治的理想又挨近了一大步，宪法赋予公民的检举权在这个范围也遭到了保障。

与法院审察具体行政行为的合法性以法律、法规为依据，参照规章一样，检察机关审察行政裁判的合法性也要以法律、法规为依据，也要参照规章。所不一样的是，法院审察具体行政行为所依据的法律主如果指行政法规范，而检察机关审察行政裁判合法性的依据，除行政法规范以外，还有行政诉讼法。

从实践状况来看，行政判决违法主要指以下几种情形：（１）撤销了完全合法的被诉具体行政行为，或者撤销了不可撤销的违法行为；（２）完全保持了部分合法部分违法的被诉具体行政行为；（３）完全撤销了部分合法部分违法的被诉具体行政行为；（４）保持了主要证据不足、适使用方法律、法规错误、违反法定程序、超越职权的具体行政行为或者显失公正的行政处罚；（５）没判决应当履行法定职责的行政主体履行法定职责；（６）判决行政机关履行不应履行的职责；（７）应当驳回原告诉讼请求而未驳回，或者不应驳回原告的诉讼请求而判决予以驳回；（８）将违法行为确觉得合法，将合法行为确觉得违法，或者确认应判决撤销的行为无效；（９）应给予行政赔偿的，判决不给予赔偿，或依法不应给予行政赔偿的请求判决予以行政赔偿。

检察机关应当行使抗诉权的行政裁定主要有以下几种情形：（１）对应予受理的行政案件，作出不予受理或驳回起诉的裁定；（２）对不符合撤诉条件的案件，作出准许撤诉的裁定；（３）对不符合终结诉讼的案件，裁定终结诉讼；（４）对不符合终结实行条件的案件，裁定终结实行。

检察机关审察行政裁判，主如果判断其是不是符合抗诉标准。但这不是惟一目的。有的行政裁定并不具备终结整个诉讼程序的意义，通过抗诉来进行监督会导致诉讼久拖不决，弊大于利。对那些不适合通过再审予以纠正的行政裁定，检察机关虽然能不提出抗诉，但仍然应将它作为审察对象，并论证和探索其他监督方法的可能性。

2、当事人之间的行政争议

在行政诉讼中，当事人之间的争议主如果被诉具体行政行为的合法性，这是行政审判要解决的核心问题。而检察机关监督行政诉讼活动的目的，主如果保障和监督法院依法行使审判权。与此相对应，检察机关审察的直接对象不是当事人之间的权利义务关系，更不是被诉具体行政行为的合法性，而是裁断当事人之间权利义务关系的行政裁判及其作出过程的合法性。但，检察机关对于法院是不是依法作出裁判的判断，需要以准确地判断当事人之间的行政争议为首要条件。正由于这样，当事人之间的行政争议也是检察机关审察行政案件的对象。

对于当事人之间的争议法院在那种情况下怎么样裁判，是法律事先拟定好的。行政诉讼法第五十四条和有关的司法讲解对法院行政判决的条件作了明确的限定。行政判决应遵循这类条件，违反了法定判决的条件就是违法的判决，检察机关应当依法提出抗诉。实践中，检察机关只有通过对当事人之间争议的具体行政行为的主体权限、事实认定、程序和法律适用等要点进行全方位审察，才可能无一遗漏地发现行政判决中存在的错误。检察机关出于判断行政裁判合法性的需要而不能不审察被诉具体行政行为的合法性，其审察标准、内容和审察的程度与法院审察具体行政行为合法性的规范②、内容和程度大致相同，只不过审察程序相对较为简洁③。

实践中，检察机关审察行政争议容易出现以下问题：其一，以所谓的“客观事实”代替法律事实，忽略行政证据规则和行政诉讼证据规则的适用，从而致使对行政裁判合法性的判断错误；其二，忽略行政机关行使职权过程中遵循程序规则的义务，无视行政裁判在判断具体行政行为是不是违反法定程序方面的错误；其三，无视法院的不予受理、驳回起诉裁定对行政争议的实体意义，未能妥善履行保护公民、法人或者其他组织起诉权的法定职责。

3、行政审判行为的合法性

行政审判行为，是法院行使行政审判权的体现，是行政诉讼活动的要紧组成部分。依据检察监督原则，法院的行政审判行为当然是检察监督的范围。不只这样，对行政审判行为实行法律监督，也是法院依法行使行政审判权原则的需要。《行政诉讼法》第三条规定：“人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干预。”在行政诉讼法颁行之初，大家对这一规定常常突出强调独立审判的重要程度，对依法审判的呼声不高，伴随民主政治的进步和社会观念的进步，法院独立审判的理念日渐深入人心，法院行使行政审判权遭到的干涉愈加少，预防行政审判不公也就愈加显现其重要程度。在人大和检察机关之间，由哪个来承担监督审判权的主要责任，并非理论问题，最后的选择标准只有一个：实质成效。

检察机关对行政审判行为的监督，主如果对法院是不是依据行政诉讼法及有关司法讲解的规定作出审判行为的监督。从这种意义上说，检察机关对法院的行政审判行为的审察，事实上就是对审判程序是不是合法的审察。一个公正、合法的裁判，不只要内容合法，而且应当是根据法定程序作出的。因此，行政裁判的合法性并不完全依据其内容来确定。正由于这样，法律把“人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定”规定为检察机关提出抗诉的原因之一。从这种意义上说，对法院的审判行为的审察，也是检察机关依法行使抗诉权的需要。对于利害关系人申请抗诉的案件，检察机关的审察不应局限于生效裁判的内容是不是合法，还要审察行政裁判的作出过程是不是合法。

当然，并非所有些违法审判行为都会干扰案件的正确裁判。检察机关也不需要对所有违反程序作出的裁定提出抗诉。但这并非法律对检察机关可以无视部分不具备抗诉意义的程序违法的暗示。遵守诉讼规则是每一个法官和每一个法院的法定职责，任何违反诉讼程序的行为都应承担相应的法律责任。行政诉讼法规定的检察监督原则的内涵很丰富，纠正违法的行政审判行为应当是检察监督原则的基本需要之一。

问题是，检察机关经过审察，发现了违法审判行为，应当怎么样行使监督权?以前的实践中，有些检察机关以“检察建议”和“纠正违法公告书”作为纠正违法审判行为的主要监督方法，成效并不理想。长此以往，检察职员日渐地失去了审察审判行为的责任感。到现在为止，旨在纠正违法审判行为的检察实践还没展开，立足于全局的研究论证也不多。违法审判行为之所以会长期存在，其缘由就是违法审判的责任没真的落实，因违法审判而遭到追究者极少。其规范上的根源是，检察机关负有审察违法审判行为的职责，但没追究违法审判行为的权力；人大及其常委会拥有监督、惩戒法官的职责，但缺少发现违法审判行为的有效途径；检察机关的审察与人大及其常委会的惩戒缺少有效的衔接。大家觉得，应当把检察机关审察发现违法审判的程序与人大及其常委会惩戒法官的程序衔接起来，赋予检察机关弹劾违法审判的法官的职责。只有如此，法院的审判行为才能真的成为检察机关的审察对象。

4、其他诉讼行为的合法性

与民事诉讼法规定检察机关对法院的“民事审判活动”实行法律监督有所不同，行政诉讼法规定检察机关对“行政诉讼活动”是不是合法进行监督。“行政诉讼活动”不只包含法院的行政审判行为，还包含当事人和其他诉讼参与人的诉讼行为。大家都知道，作为行政诉讼原告的当事人是公民、法人或者其他组织，作为行政诉讼被告的当事人是行使国家行政权的行政机关或者法律、法规授权的组织。公民、法人或者其他组织的非诉讼活动要同意行政机关的监管，其行政诉讼活动又是在法院的指挥之下进行的，无论他?它?违反了行政法规范，还是违反了诉讼义务，都会致使相应的制裁，不需要检察机关的制裁。只须诉讼规则得到实行，就足以预防法院放纵原告一方。因此，检察机关对公民、法人或者其他组织的诉讼行为进行监督并没多大的实质意义。相比之下，行政审判遭到行政干涉的可能性要大得多。多年的行政审判实践已经充分验证了立法者的远见。可以说，行政诉讼法第十条的立法意图很明显：通过检察监督，排除行政审判过程中的行政干涉和其他非法干扰。在行政诉讼中，检察机关实质承担着监督和保障法院依法独立行使审判权的双重责任。正由于这样，检察机关在审察行政案件过程中，应当把作为行政诉讼被告的行政机关是不是依法作出诉讼行为作为审察对象，一方面，要审察法院是不是依法追究了当事人违反诉讼义务的行为，对应予追究而未追究的，依法行使监督权；其次，要审察法院对被告妨害行政诉讼的行为的追究是不是获得了实效，是不是遭到了来自行政机关或者其他方面的非法干涉，在法院依法行使的制裁权不足以排除非法干扰的状况下，采取手段为法院依法审判排除干扰。

实践中，检察机关的上述职责因遭到多方面的局限而没办法履行：检察机关的政治地位决定了它很难担当这样重任，在法院无力排除干扰的状况下，检察机关一般会望而却步；检察机关在人、财、物方面同样受制于行政机关；可以有效遏制违反诉讼义务行为的国家机关一般并不觉得行政官员有违行政诉讼义务应受行政处分，检察机关即便建议予以追究也不可能被采纳。因此，以后有必要以法律的形式明确规定行政机关及其员工违反行政诉讼义务的行政责任。

除此之外，根据现行法律，检察机关对被告行为的审察仅限于其诉讼行为，而不包含引起行政争议和诉讼的行政行为。法院对引起争议的行为的审察也只不过为知道决引起争议的具体行政行为是不是合法、有效与是不是应予撤销、是不是应予赔偿等问题。现行法律并没把检察监督、司法审察程序与追究有关职员违法失职责任的行政监察和刑事诉讼程序有效地衔接起来。于是就出现了如此的问题，行政诉讼中，检察机关、法院发现了应追究有关职员的法律责任的情形如何解决?依据有关规定，行政诉讼中发现了犯罪行为应移送有管辖权的司法机关依法追究刑事责任。而行政审判实践一再表明，因国家公职职员的职务过错致使国家、社会利益导致重大损失者数见不鲜，却没多少玩忽职守案件是通过行政诉讼程序进入刑事诉讼程序的。检察机关和法院对于行政诉讼中发现的行政违法和失职，也没把建议有关机关予以追究作为一项必要的工作来对待。大家觉得，以法律的形式赋予检察机关和法院启动行政责任追究程序的权力，这既有益于提升国家监督的有效性，又可以借助现有些司法资源更大限度地维护行政机关依法行政。